王先庆 武亮：中国内外贸管理体制的演变

第二章 中国内外贸管理体制的演变

一、内外贸管理体制演变的背景分析

对于新中国建立以后，对外贸易在新中国经济中所处的地位是在不断的变化的，这种地位的变化也导致了国内贸易和对外贸易两者之间地位的不同，从而进一步影响到了内外贸管理体制的演变。

王绍熙（2003）认为新中国的对外贸易是在没收官僚资本和帝国主义在华资本的基础上建立的，为人民政府管理对外贸易提供了经济基础。“新中国建立后，我国立即废除了帝国主义在华的一切特权，收回了被它们长期霸占的旧海关，建立了人民的新海关，取消了它们对外汇、金融、航运、保险、商检等方面的垄断，摧毁了它们对外贸的控制，实行了对外贸易统制，把对外贸易的独立自主权牢牢地掌握在中国人民的手中。同时，从没收官僚资本、建立国营对外贸易企业，以及改造私营进出口业等三个方面，全面建立起中国的社会主义对外贸易。” 书中还提到了“建国初期，经过战争的创伤，工农业生产道到严重破坏，国民经济濒临绝境，而帝国主义对我国采取敌视、孤立和封锁禁运的政策。在这种历史条件下，国家提出了恢复国民经济，进行土地改革、抗美援朝，开展反封锁禁运的斗争任务。根据这一主要任务，对外贸易承担了组织内外物资交流，帮助调剂供求和稳定市场物价，扶持工农业生产和交通运输的恢复和发展，争取所需物资的进口，支援抗美援朝、保家卫国的斗争，迅速建立和发展同社会主义国家的贸易经济关系，开展突破帝国主义对我国封锁禁运的斗争等任务。” 所以，新中国成立初对外贸易是从属于国内贸易的，由贸易部统一管理中国的内外贸。

“外贸体制和其他经济体制一样，属于上层建筑的范畴，是由经济基础决定并为经济基础服务的。因此，我们要根据经济基础的要求，建立起相应的对外贸易体制。在经济条件发生变化，国家建设提出新任务的情况下，外贸体制就要做到相应的调整和改革，以适应形势发展的要求，更好地发挥对外贸易对国民经济的重要促进作用。党的十一届三中全会后，我国进入了一个新的历史发展时期，原有的国民经济体制和外贸体制已经不能适应新的形势。随着经济体制改革措施逐步出台，外贸体制改革也陆续展开，从放权、让利、分散，到推行外贸承包制和放开经营以及1994年以来.按照社会主义市场经济体制的要求逐步建立外经贸新体制，取得了突破性的进展。但是，外贸体制改革同国民经济体制改革一样，是一项长期的系统工程，必须在正确目标和入向指引下不断总结经验，外抓前进。我国外贸体制改革的目标是建方符合社会主义市场经济体制和国际贸易规范的新体制” 。

黄晓玲和宋沛（2002）认为“对外贸易是国民经济的组成部分，但在不同的历史时期，对外贸易在国民经济中所处的地位是有差别的，从而决定了对外贸易对国民经济发展所起的作用也是不同的。十一届三中全会以前，对外贸易在国民经济中处于调剂余缺的辅助地位，它对国民经济发展所起的作用被限制在以我所有换我所无的低层次上，十一届三中全会以后，对外贸易逐渐在国民经济中占有不可替代的重要战略地位，使对外贸易对国民经济所起的促进作用日益重要。” 并且据此提出“对外贸易的发展与国民经济的发展是密切联系在一起的，社会主义对外贸易必须服从、体现国民经济发展的要求。因此，不同时期国民经济发展的中心任务和发展持征对对外贸易的发展具有决定性的影响 。

邓仕燕和罗韬（2006）也谈到了“建国初期，我国建立了内外贸分割的流通体制，这种体制适应了当时国民经济发展的需要，在历史上起了一定的作用。但随着改革开放的深入，中国加入WTO及经济全球化的发展趋势，我国的企业所面临的国内外环境有了很大的变化，这种体制已经无法适应国民经济发展的需要了。因此，按照市场经济和世贸组织的要求，深化流通体制改革，加快内外贸一体化发展迫在眉捷。” 

包学雄（2003）回顾了中国内外贸管理体制的历程，他认为“贸易本来没有内外之分，内外贸分离是我国计划经济体制下的产物。1949年10新中国成立后，政务院设立了内外贸合一的易部，该部由财政经济委员会指导。1952年将贸易部分设为商业部和对外贸易部。1983年国务院机构改革，将商业部、粮食部、全国供销合作社合并，成立商业部。1993年商业部与物资部合并成立国内贸易部。1998年3月，九届全国过人大一次会议审议通过了《关于国务院机构改革方案的决定》，在那次机构改革中，国内贸易部成为国务院不再保留的15个部、委之一，改组为国家国内贸易局，归国家经济贸易委员会主管，后来成为内设局。2003年3月，十届全国人大一次会议通过了《关于国务院机构改革方案的决定》，按照这个决定，不再保留国家经济贸易委员会和对外贸易经济合作部，新组建商务部主管国内外贸易和国际经济合作。商务部是国务院组成部门在职能划分、合并和创新过程中经过多次机构重组而出现的，它是政府追求新的角色定位和职能优化的结果”。 

沈丹阳、李永江、张育林（2005）等也对我国内外贸长期分割的历史与原因进行了分析，谈到了“内外贸分割体制在我国有长达50年的历史” 。

以上这些专家学者对中国内外贸管理体制演变历程进行了研究，说明了中国政府根据不同时期的需要采取不同的内外贸管理体制，是顺应时代发展的需要而做出的正确决定，内外贸管理体制不论是分还是合都对当时的经济发展起推动作用，虽然也有一些负面影响，但是从大局出发，当时的选择是正确的。

二、中国内贸管理体制的变迁与改革

党的十一届三中全会以来，随着正轨经济体制改革的全面推进，内贸流通体制改革也在逐步深化，大体经历了以下四个阶段：

第一阶段(1978—1984年)：这个阶段按照计划与市场相结合的原则，改变了过去商品集中统一管理的格局，扩大了市场调节的范围。主要是调整了农副产品和日用工业品的计划管理体制，改革了商品的统购统销制度，发展了计划购销、市场购销等多种形式，并且打破了国有商业一统天下的局面，逐步形成了多种流通渠道、多种经济成分和多种经营形式的流通格局。

第二阶段(1984—1987年)：这个阶段围绕建立有计划商品经济体制，对流通领域的企业结构、批发体系、价格制度、经营机制等方面进行了全面改革，打破了传统体制的束缚，扩大了企业自主权，建立了多种形式的经营责任制，促进了流通体制向市场取向的改革进程。

第三阶段(1987—1992年)：这个阶段根据建立和培育社会主义市场体系的要求，积极发展了多层次、多形式、多功能的商品批发交易市场，初步形成了具有批发零售、期货现货、有形无形市场相结合的交易体系。同时对生产资料的经营管理体制进行了全面改革，计划管理的品种、数量大幅度减少。物资企业开始以较快速度走向市场。

第四阶段(1992至今)：这个阶段是依照建立社会主义市场积极体制的目标，进一步加大流通领域的改革力度，特别是粮食、棉花、成品油等的流通体制改革。全面推进流通企业建立现代企业制度，抓大放小。推进以连锁经营、现代物流与电子商务等重点的流通现代化。应对加入WTO的挑战，加大开放力度。

三、中国外贸管理体制的演变与改革

1952年成立中央对外贸易部以后，一直处于比较稳定状态，只是根据需要对内部的机构与职能进行调整。比较大的调整是改革开放以后，1979年7月经第五届全国人大常委会第10次会议通过，成立国家进出口管理委员会和国家外国投资管理委员会，以加强对进出口、外汇平衡、引进技术和利用外资的管理。

1980年，经国务院批准，将原属对外贸易部的海关管理局改为中华人民共和国海关总署，直属国务院领导，将原属对外贸易部的全国商品检验总局改为中华人民共和国进出口商品检验局，作为国务院下属的一个机构，委托对外贸易部管理。

1982年3月，经第五届全国人大常委会第22次会议通过，将对外贸易部、对外经济联络部、国家进出口管理委员会、国家外汇投资管理委员会合并，成立对外经济贸易部。自此，中国对外经济贸易的行政管理和领导由对外经济贸易部统一负责。

1988年，国务院确定对外经济贸易部的主要任务是:按照中央、国务院制定的中国经济和社会发展战略目标，会同有关部门拟定中国对外经济贸易发展战略和规划，研究和贯彻对外经济贸易方针政策，对全国经济贸易实行宏观控制和经济调节，加强组织协调和监督检查，完善立法，改善服务，保证中国对外经济贸易事业的顺利发展。

从1978年开始，我国奉行改革开放政策，对外贸易流通管理体制也进行了改革。大体经历了四个阶段：

第一阶段(1978—1986年)，这一阶段改革的中心内容是下放权利。这一阶段是外贸体制的局部改革，通过明确政府部门对外经贸的管理关系、下放外贸经营权、外贸和生产企业由收购制改为代理制，取得了一定成效，但外贸体制的根本问题尚未解决。

（l）将对外贸易经营权下放。原来只有对外贸易部下属的专业进出口公司拥有对外贸易经营权，其他部委所属单位除机械电子工业部的中国机械进出口公司外，都没有对外贸易经营权。在这一阶段，国家批准在广东省和福建省扩大对外贸易经营权，成立省属对外贸易公司，随后，对外贸易经营权被扩大到其他部委所属的企业。在全国各省、市、区、经济特区开辟了外贸口岸。这种经营权的下放，是对外贸易垄断权被打破的开始，从此以后拥有对外贸易经营权的企业日益增多。

（2）有选择地进行工贸结合的试点。我国长期以来在外贸中实行的是收购制与拨交制，工贸分家，产销脱节，要提高我国产品在国际市场上的适应性和竞争力，应该让工业企业与贸易部门相结合的试点。1984年国家决定开放沿海14个城市，极大地冲击了外贸经营体制，各种外贸公司纷纷成立，同时批准鞍山钢铁公司、第一汽车制造厂、吉林化学工业公司等市场企业享有自营进出口权。从此以后，这种对外贸易经营权逐渐授予许多大中型生产企业。

（3）逐步减少指令性计划。在这一阶段，中央政府进行外贸计划管理体制改革，逐步减少和缩小指令性计划的范围，增加和扩大指导性计划的范围。

（4）对外贸易实行两级级管理，发挥地方的积极性，因地制宜发展对外贸易。原来只有对外经济贸易部有对外贸易的管理权，在这一阶段，实行了外贸行政两级管理制度，对外经济贸易部为一级，各省市自治区及计划单列市经济特区的外经贸厅委局为一级，中央的管理机构负责集中管理少数关系国计民生的大宗商品，其余由地方管理。

（5）进行外汇留成的外汇分配改革。我国长期以来就是由国家统一掌握外汇收入，任何地方政府无权截留和使用。在这一阶段，国家规定出口创汇地方可以按一定比例(25%)留成，地方留成的外汇还有相当一部分出口企业自由支配。

第二阶段(1987—1990年)这一阶段改革的中心内容是在对外贸易经营领域建立承包责任制。改革方向是:建立自负盈亏、放开经营、工贸结合、推行代理制的外贸体制。但由于受财政体制的束缚和这个经济体制改革所处环境的影响，这只是一种探索的形式。

（1）80年代中期，所有权与经营权分离，在外贸企业实行了多种形式的承包责任制。从1987年开始，国务院决定在外贸部系统的外贸专业总公司及其所属的地方分公司实行“条条”型外贸承包经营机制，经贸部只对各外贸公司下达出口计划、创汇计划和盈亏额度等宏观指标，对具体做法及具体业务不再过问，并按三项指标的完成情况进行奖励和惩罚。

（2）在财务体制上，开始时是在计划内出口的盈亏有国家财政统一负责，超计划进出口由地方财政负责。这样一来，就初步打破了财务方面的传统的“大锅饭”体制。

（3）在经营体制上，进行了明确的分工。少数大宗资源性产品由专业总公司经营，许可证和配额产品由地方外贸经营，其余商品均为开放经营的产品。

（4）在其他方面也进行了一些改革，如扩大留成比例，开放外汇调剂市场，在轻工、工艺和服装三个行业进行自负盈亏的试点。

第三阶段(1991—1993年)这一阶段改革的中心内容是自负盈亏。在总结经验的基础上，1991年国家开始进一步深化外贸体制改革。改革的核心是深化外贸企业内部机制改革，推动外贸企业转换经营机制，促进外贸企业向实业化、集团化、国际化经营方向发展。

进入90年代，国务院特别重视提高出口商品的质量和提高经济效益，正是基于这种考虑，决定从1991年起建立外贸企业自负盈亏机制。采取的措施有:自1991年起全部取消国家财政对外贸企业出口的直接财政补贴;按照鼓励出口的原则下调人民币汇率;实行全国统一的外汇留成比例;大幅度缩减国家管理的商品范围，取消出口商品分类经营的规定，除16种特殊商品外，其余商品实行开放经营;大幅度削减进口关税，减少许可证商品，提高行政管理的透明度，转变外贸部门的政府职能。

第四阶段(1994年至今)这一阶段改革的中心内容就是建立适应市场经济和国际惯例的外贸体制。

1994年党的十四届三中全会的《决定》确定了“坚持统一政策，放开经营、平等竞争、自负盈亏、工贸结合、推行代理制 ”的改革方向，通过改革外汇制度，强化汇率对外贸的调节作用，从而强化外贸企业自负盈亏的机制。这些改革措施使困扰外贸发展的一些深层次问题得到解决，有利于我国外贸体制向国际规范靠拢。

主要内容有：（1）外汇体制改革。实行人民币汇率并轨，实行以市场供求为基础的单一的惯例浮动汇率制度，并实现了经营项目下的可自由兑换。（2）管理体制改革。对于部分经营单位较多并在国际市场上较为敏感的商品实行出口配额招标制度，向公正公开方向过渡。(3)计划体制改革。计划体制从改革开放开始就逐步减少强制性计划，到这个阶段最后取消指令性计划，而改为指导性计划，国家通过宏观调控能力完成指导性计划。(4)经营权的改革。在这一阶段，绝大多数国有大中型企业、一部分优秀的乡镇企业、部分有条件的科研院所，拥有了对外贸易经营权。1999年上半年国家分两批批准了70多家私营企业拥有对外贸易经营权。（5）经营机制改革。在外贸企业积极推进现代企业制度的改革，加快外贸企业经营机制的转换，大规模进行资产重组和股份制改造。（6）推进“大通关”进程。外经贸部、海关总署在全国推行上海的经验，运用电子化手段，构造口岸物流管理和电子商务应用环境，实行“大通关“。

  四、中国内外贸管理体制的“分与合“及变革趋势

从新中国成立到设立外贸部，再到商务部的成立，经历了50多年的时间，我国贸易管理体制也随之发生了诸多变化:1949年成立中央贸易部，主管对内对外贸易;1952年8月7日，撤销中央贸易部，成立商业部、对外贸易部、粮食部，开始了我国的内外贸分割管理;1982年3月8日，国家进出口管理委员会、对外贸易部、对外经济联络部、外国投资管理委员会合并，成立对外经济贸易部;1993年3月，对外贸易部更名为对外贸易经济合作部，简称外经贸部;2003年3月10日，撤销了外经贸部和国家经贸委，组建商务部。

从商务部组建的历史轨迹中折射出这样的规律，内外贸一体化归根结底是由我国经济发展的不同阶段所决定的。新中国成立初期鉴于严峻的国际国内形式，我们建立起了内外贸分割的流通管理体制，这种体制适应了当时国民经济发展的需要，应客观评价这种贸易制度在历史上确实起到了一定的积极作用。在进行市场经济改革以前，和改革开放的初期，国民经济发展水平较低，国内企业驾驭国际市场能力很低，在这种情况下，为了取得外汇并保护仍然处于弱势阶段的国内企业，我们采取了优先保证外贸发展的战略部署，集中力量扶持和发展外贸企业而将内外贸割裂，也是有一定道理的。但是随着我国市场经济体制改革的不断深化，企业改革的不断深化，我们迫切需要综合利用国内国外两个市场、国内国外两种资源。

经过30多年的改革开放之后，中国的生产力水平和综合国力都有了显著的提高，非公有制经济也成为了社会主义经济的组成部分，多种所有制经济共同发展。市场经济体制也正在不断地完善，越来越多的国家承认了中国的市场经济地位。

中国加入WTO时承诺3年内所有企业都有外贸经营权，内外企业都可以参与对外贸易的经营，内外贸易经不能像计划经济时期那样明显地区分。而且中国已经逐渐地融入到世界经济一体化的格局中，必须顺应全球经济发展的大趋势，借鉴美国、日本和西欧等发达国家的经验，打破传统观念对内贸外贸的严格区分，真正实现内外贸一体化的经济运行模式。

这就必然要求在贸易体制上打破国内和国外的人为分割的状态，实现国内、国外资源的合理流动。成立商务部就是顺应这种历史潮流，与国际接轨，如果还是内贸、外贸分而治之，将难以适应我国积极发展的要求和经济全球化趋势。

商务部正式成立，标志着内外贸一体化在中央管理层面上的整合开始走上正轨，但是，从理论和实践的双重层面来说，如何正确理解和具体实施内外贸一体化，我们还存在着许多困难。因此，还需要我们在实践中探索出适合我国国情的内外贸一体化方式。

节选自：主报告《扩大内需背景下的中国内外贸一体化与流通渠道建设》